近年来，全市公安机关以科学发展观为指导、以二十公会议精神为主旨，在集中力量坚决打击各类违法犯罪的同时，先后开展了“三基工程”、“三项建设暨三项重点工作”、“两化两基”等重点工程，在夯实治安基层基础方面付出了巨大努力，并取得了明显的成效。
统计数据显示：2013年以来，全市1006个警务区中，共有190个警务区实现了刑事治安警情同比下降，403个警务区实现了刑事治安警情的基本持平，治安稳定和持续好转的警务区占到了全市警区的58.95%。但从统计数据的另外一个侧面也反映出，全市还有413个警务区刑事治安警情依然处于上升态势、大量在专项战役中表现突出的派出所，依然出现了刑事治安警情持续攀升的问题。笔者认为，除客观条件制约下的警力不足以及区域治安状况复杂等因素外，派出所主观上对基层基础工作重视程度不够而导致的打防管控能力不足，是刑事治安警情未能得到有效遏制的重要原因。
下面，笔者立足全市，从公安基层派出所的角度出发，对全市专项战役与基层基础工作的实际情况和两者之间的现实冲突进行分析，并提出一些建议，以资探讨。
一、专项战役与基础工作的现实特征和辩证关系
从现实情况而言，专项战役是指为了解决现实性特定问题而采取的具有大范围、指向性特征的集中统一行动，具有内容有限、短期投入巨大、考核力度较大、现实成效明显等特征，如全市去年开展“打防多发性侵财犯罪”、“禁毒专项战役”和今年以来的“今冬明春”、“迎南博，保民安”专项战役以及公安部组织开展的“清网行动”、“经侦破案会战”等，对基层实战部门有着较强的引领指导作用。而基础工作是指为满足发展条件下公安工作现实与长远需求而开展的一系列社会管理、社会服务以及资源信息掌控等长期积累型工作，具有内容广泛、需要长期投入、常态化考核、现实成效不明显等特征，如“重点人口管理”、“流动人口管理”、“行业场所管理”、“社会资源信息采集”等，对基层实战部门有着指向性作用。
从两者之间的辩证关系来看，基础工作更多立足现实，着眼长远，是打击破案和公安工作可持续发展的基础；专项战役更多适应现实需要，解决当前治安突出和群众不满意的问题。基础工作能够预防和减少违法犯罪，能够有力支撑打击破案工作；打击破案能够震慑犯罪，发现基层基础工作中的漏洞和环节，舒缓现实矛盾，支持基层基础。只防不打，防不胜防；只打不防，打不胜打。两者在公安工作中不能偏废。但因公安工作基本条件与社会现实需求之间差异，各级公安机关对两者之间重视程度还是存在明显的不同。
二、专项行动与基础工作的现实冲突及影响
专项战役和基层基础对于公安机关而言，是标和本的关系，本应相辅相成的两项工作，到了基层就会被区别对待。结合全市情况看，自去年以来的“打防多发性侵财犯罪”、 “今冬明春”等专项战役中，各分县市局均推行了达标式或竞赛式的“数字化”考核手段，对基层派出所下达了打处破案进度指标，推进不力的部门“一把手”将面临公开检查、诫勉谈话、问责甚至停职的后果。而对于“实有人口管理”、“行业场所管理”、“社会资源信息采集”等大量的基层基础工作，大多采用的是考核扣分、全局通报、扣减工作经费等责任追究手段，对基层部门行政主官形成了差异较大的“底线”标准。这一现象反映到大多基层单位和部门，就成了人财物力和领导精力大量向打处破案部门倾斜，形成了事实上的刑侦、治安、勤务指挥专职化；社区民警职数低、任务多、装备差、经费受限，不受行政主官所重视，本应专职化的社区警务工作“专而不实”，大量的基层基础工作与实战要求差距较大。
（一）严打专项战役与基层基础工作现实冲突的具体
表现。分析全市情况，严打专项战役与基层基础工作的现实冲突不但反映在了警力配置等方面，也反映到了决策指挥层面。
一是社区民警基本职数不足。全市212个基层派出所的5189名民警中，注册为社区民警的有961名，只达到派出所警力的18.5%，与江苏常州等先进地区40%的比例差距较大。二是社区警力与人口比例偏低。至目前，全市实有人口约700余万人，其中流动人口约199.7万人。按照实有人口底数和社区民警职数计算，平均每个社区民警管辖实有人口7200余人，其中流动人口超过了2000人，远远超出了公安部5000：1的配备要求。三是社区民警非专职化任务过重。2012年以来，全市持续开展了“打防多发性侵财犯罪”、“今冬明春”、“夏秋整治”等一系列重大专项战役。为满足“专项战役常态化”的客观要求，社区民警被长期作为了警保卫、值班备勤、堵卡盘查的主要力量，甚至被直接下达打处破案指标，扣除会议学习、交接班和值班加班后的正常轮休，一些主城区派出所的社区民警每周下社区工作时间不足1天，在战役攻坚阶段，甚至连1天都难以保证，大量的社区工作交由了辅警、流动人口协管员来完成。四是常态化工作被专项部署取代。在2012年以来持续不断的严打整治战役期间，各治安主管部门共向笔者所属部门下发专项工作通知84份，其中转发市局通知29份、转发区属其它部门3份、分局通知52份，分别以“集中开展”、“统一行动”、“大检查、大排查、大整治”等方式下达各类专项部署82项次，涉及到了实有人口管理、行业场所管理、安全大检查、社会信息采集等日常诸多基础工作，把一些每天都要落实的基础工作演变成了阶段性的战役突击，随之产生的一些应付性的工作方式，在很大程度上影响了基层基础工作的质量。
（二）严打专项战役与基层基础工作冲突带来的现实影
响。作为党委政府主导下的刑事司法力量，公安机关的职责任务是法定的，哪一项工作出现问题，都将对公安工作和整个社会的全面、协调和可持续发展带来不利影响。
一是基层基础工作薄弱，对整个公安工作支撑不够。例如越是治安复杂的派出所，越掌握不了出租房、流动人口、重点人口等社会基础信息，有的派出所一间出租房居住人数竟达100余人，派出所对基础信息“模糊”，到了市局层面就成了“摸黑”；例如打处破案过分依靠技术手段和扭送现行，大量的基层基础工作很难在社会重点领域管控、案件侦破工作中发挥应有作用，“7.21”案件的发生和侦破给出的就是深刻的教训、 “5.07”系列案件的发生更成为了血写的教材；二是治安基础管理薄弱，公安基层管理落实不到位。由于社区警力不足，大量治安防范和治安要素管控工作最终都落在了单位、村居委会、治安积极分子身上，而缺乏培训指导、监督检查、责任追究的群防群治、社会管控等基础工作一旦失效，校园惨案、火灾惨案、危险暴力物品惨案必将威胁公安机关自身发展和社会的和谐安宁；三是治安管理缺乏常态，教育引领作用不尽明显。因对社区警务工作不重视而导致的突击性治安管理行为，往往让局部社会治安形成时松时紧态势，让违法者有机会看锅下菜。如利用电子游戏室进行赌博、收销赃违法犯罪，仅依靠集中开展的打击整治难以形成普遍社会震慑；四是打击管控自成体系，打防管控互动不足。从近年来集中开展的严打专项战役来看，有利于打处战果的几类案由、罪名，往往被基层部门重视，甚至被放大或滥用，既不能客观反映治安现实、又不能对治安管理和防范起到推动作用；基础工作更多为了完成数字指标，满足以上级检查考核，从质量到数量上很难达到实战要求。
综合上述表现，我们可以看出严打专项战役与基层基础工作两者之间本因互相促进的关系，因主客观因素制约，形成了事实上的互相牵制。专项战役和基础工作效能不高，最终造成了当前全市部分区域防范难、打击更难的情况。
三、造成专项战役与基础工作现实冲突的根本原因
专项战役和基础工作作为公安机关社会治安管理标本兼治方针的两个主要方面和重要抓手，历来受各级公安机关所重视。从建国以来“以防为主、打防结合”，到二十公会议再次明确的“打防结合、预防为主”工作方针，无不反映出公安机关对专项战役与基础工作的极端重视。回到全市公安工作层面，笔者认为造成专项战役与基础工作现实冲突的，既有基层部门在客观因素制约下的“顾此失彼”，也有主观认识上的“厚此薄彼”。
（一）指挥决策要求不统一。从市局和分局层面来看，每一次专项战役方案的出台，必然包含既定任务指标、进度要求等“数字化”的考核问责办法，严肃的任务内容和“数字化”的考核评价标准，直接关乎基层派出所和“一把手”的重大核心利益，都需要基层部门和“一把手”倾力关注；而基础工作则明显不同，因涉及面较多较广，又多呈动态化、常态化，信息化考核手段难以对其考深考透考实，大多是在年初明确工作重点和具体指标，年中做检查推进，年末做统计考核，不论具体派出所考核排名全市首位还是末位，对基层派出所和“一把手”的核心影响力较为有限，在警力、精力等客观因素制约下，造成了基层部门主观上的厚此薄彼。
（二）监督管理责任不到位。不能否认，管理和考核依然是推动基层基础工作出成绩、出实效最有效的手段，但基层基础工作涉及社会方方面面，工作的数量、质量大多难以通过信息化手段反映出来、更难于考核出来。分局要掌握下属20多家派出所实际情况，市局要掌握全市212余家派出所基本情况，仅凭现有技术条件和警力条件是难以做到的。而作为在社会治安基层基础建设中最应该、也最能发挥作用的基层派出所，因能力和精力受限，虽有省厅、市局推动下的大量辅警投入，但工作不落实、数据不真实的现象依然存在，行业场所监管不到位、重点人口失控漏管、业务工作台帐不全面、不真实的现象就成为了一种必然。
（三）基层民警作风不踏实。社区警务工作内容繁杂、基数较大，工作量与警力配置不平衡的情况是客观存在的。但在辅警、流动人口协管员力量不断充实的情况下，若把各项工作细化、分解到各阶段或全年，工作的落实上就会少去很多困难。经对全市高发案派出所调研发现，部分高发案派出所社区民警的工作日志长期看不到社区警务的实质内容，除了系统数据和一些基础台帐外，派出所很难掌握民警每天的活动情况。在刑侦办案工作中，打处破案过分依靠现行扭送和技术手段，有的缺乏侦查的能力和主动性，工作方式被动，有的不到最后期限不报捕、不移送，能拖就拖，工作效能低下，主观上激化了警力不足的矛盾。
（四）警力和任务量不匹配。目前，全市派出所均存在警力不足的问题，要随时落实好街头巷尾的巡逻防范和不分时间、地段的接处警，要接受市局、分局多个部门的工作安排，要承担辖区所有行业场所、重点单位、学校幼儿园的监督管理、安全防范任务，要承担辖区每年数百起的民间治安纠纷调解、数百起刑事案件侦查和更多的治安行政案件查处，要落实数以万计实有人口、单位信息、地理信息的采集管理和维护，要承担日益繁杂的维稳处突、执勤安保，基层派出所随时随地面临着警力不足的问题。
综合上述情况，笔者认为，当前全市严打专项战役与基层基础工作确实存在一定范围的现实冲突，其中有基础条件不足等客观因素，也有指挥决策和执行过程中的主观因素，但这些冲突都是可以在科学发展观的引领下，实现协调和可持续发展的。
四、统筹兼顾 标本兼治 实现全市公安工作全面协调可持续发展
回到全市公安工作，自然不能再有厚此薄彼、顾此失彼，我们需要解决的就是在“三大职责和历史使命”这一共同目标引领下专项战役与基层工作协调发展的问题。现笔者结合市、区和派出所工作经验，就如何在现有条件下科学统筹专项战役与基础工作谈几点建议：
（一）加大对基层部门的帮扶和警力投入力度，不断改善一线部门实战条件。全市公安机关，尤其是市区机关要充分认识基层派出所工作对于打击违法犯罪、夯实公安工作基础的极端重要性，要高度重视我们的指挥决策所依赖的基础信息是否准确可靠，要理性判断基层基础部门是否具有落实各项决策部署的必备条件。在全市警力资源受限且市区两级机关分灶吃饭的大背景下，市级机关要切实建立起全市性大型警保卫活动的独立勤务机制，尽量减少对分县市局、尤其是基层部门的依赖；要根据自身职责建立对基层部门的定向协作和帮扶机制，从信息技术方面、警力方面给予基层部门面对面、点对点的支撑；要建立起与帮扶部门在治安防范方面的责任制度，尽量减少出工不出力、出力不担责的情况，把帮扶工作落到实处。
分县市局既要制定落实基层派出所建设的长远规划，又要切实解决当前的实际困难，要在加强派出所警力上下大功夫，一些过多需要派出所支持才能履行职责的部门，就应将过多的警力直接安排给派出所管理使用；一些年富力强、掌握丰富理论知识的年轻民警，就应该先到派出所接触更多的基层工作；一些无特殊能力需求的工作岗位，就不必从基层挖掘骨干力量；从市局到各分县局，要尽可能压缩基层部门的文案工作，有信息系统的就依靠系统，系统不完善的就加快完善，要尽可能在分县市局层面完成一些迎检考核，让派出所有更多的本职业务空间。同时，应努力改善派出所业务经费保证水平，让基层领导把更多的精力集中到本职工作部署和检查落实上来。
（二）加强社区警务办公室和综治服务站建设，不断提升社区警务工作水平。按照全国公安厅局长江苏座谈会精神、省厅关于加强派出所工作的决定，市委政府出台了《昆明市社会治安防控体系建设三年行动计划》、《关于深入推进社会治安防控体系建设的意见》、《社会治安防控体系建设三年行动计划》，全市19家分县市局均建立起了“一把手”领导下的社区警务办公室，并推开了社区综治服务站、社区警务室的全面建设工作，为夯实基层基础工作创造了好的条件。
在此情况下，我们要充分认识当前社区警务战略部署的重大意义，不但要做强社区警务办公室这一社区警务管理指挥机构，更要不折不扣的抓好社区综治服务站、社区警务室的建设工作；不但要把社区警务办公室、社区综治服务站和社区警务室建设好，更要把明确任务目标、开展教育培训、制定并落实监督考核这三项工作抓紧、抓好、抓实，努力把社区警务办公室建成社区基层基础工作的主抓机构，努力把社区民警的个人力量发展成社会治安综合治理的社会力量，把社区综治服务站、社区警务室建成最能贴近基层、最能贴近群众、最能贴近实战的战斗堡垒。
（三）加强社区警务教育培训和监督考核力度，不断提升民警社区工作能力。作为公安机关的最基层力量，社区警务工作的成效直接关乎公安机关对复杂治安局势的驾驭能力，只有把基层队伍做强、把基层工作做实，才能保证公安工作的平稳健康发展。这就要求社区民警不但要有较好的群众工作能力，还要有较高的信息化运用能力，不但要有开拓创新的精神，更要有踏实的工作作风。全市各级治安部门，要切实履行和社区民警的教育培训任务，不断提升社区民警具体业务能力；要切实开展先进经验的挖掘、培树和推广，以更多的手段助推全市社区警务工作，以更好的手段评价全市社区警务工作。
与打处破案的法定性、程序性内容和数字化的考核相比，社区警务工作有其监督考核工作的特殊性，不深入基层不能掌握情况、不深入基层不能看出工作的质量和效率。全市和各分县市局社区警务办公室要在细化社区民警责任、分解责任目标的基础上，制定并落实客观统一的考核评价办法，通过定期和被抽考单位、项目“两个随机”方式，落实社区民警一个考核结果对民警本人、派出所和所属分县局的三个层面运用，通过客观科学、简单易行、统一高效的考核，推动社区民警更深的联系实际、更多的依靠群众、更好的服务公安基层基础工作。
（四）加强专项战役与基层基础工作合理布局，全面推动全市工作协调发展。“上面千条线，下面一根针”，最贴切的反映了当前基层派出所面对的实际情况。作为公安最基层的派出所，直接承担值班处警、巡逻备勤、维稳处突、打处破案、人口和治安管理服务等多项任务，力量有限但工作不能偏颇，那一项工作出现问题，将直接危害全市乃至更大范围公安工作。作为市局、区级机关，应更多的关心基层、更多的了解基层，更多的发现、解决好基层的实际困难。应谋求以科学发展、协调发展的眼光正确看待当前治安现实和公安工作的长远发展，要在决策指挥层面形成公安工作科学发展、协调发展的共识，以扎实的工作作风来获取人民群众对公安工作的理解和认可。
就当前基层部门在专项战役和基层工作中存在的实际冲突，我们应有一个全市公安一盘棋的思想，每一项工作的部署，都要考虑全盘，每一个考核办法的出台都要站在全市全局的角度、站在基层实战部门的角度来通盘考虑，不能厚此薄彼，而要统筹发展，不能只看眼前，而要远近兼顾。要对每个年度的工作有一个提前的通盘考虑，要将专项战役所需要落实的各项打处破案指标、社区警务工作所需要完成的治安基础任务放在一起，在考核权重上互相平衡、在考核成绩上互相制约，形成一个对基层部门具有战略指导意义的年度综合考核办法，逐月推进，尽量减少临时性、阶段性战役部署，让基层部门能够全面、准确把握年度工作，把更多的精力集中到治安实际情况的掌控上来。
目前，市委政府已经就全市治安工作形成了三年规划，西山分局已经通过年度常态化目标考核的方式，逐项细化了基层基础、打击破案常态化目标，并由考核办、社区警务办公室牵头，逐月落实了打击破案、社区警务常态化考核工作，在公安工作科学发展、协调发展、可持续发展的方面做出了有益探索，这是我们应该期待，也是可以期待的！
