摘要：公安机关是政府的一个职能部门，依法管理社会治安，行使国家的行政权。本文侧重剥离我国公安机关制度的合理因素，而着力于解释与评价现行制度的种种不当，在这一基础上，对如何进行以确权、限权与分权为最终目的的公安行政执法权整合作出思考。从而，才能从根本上改变公安行政执法现状，才能实现服务人民的根本精神。
关键词：行政执法问题 对策
一、公安机关行政执法中的突出问题
(一)执法思想不端正，执法观念不能与时俱进。目前公安执法存在问题最根本的原因是执法观念不能与时俱进。1999年公安部就发布了《关于在全国公安机关普遍实行警务公开制度的通知》。2000年6月1日，公安部发布施行了《公安机关人民警察内务条令》，其中第六章第十八条规定：“公安机关执法办案和行政管理工作，除法律、法规规定不能公开的事项外，应当予以公开，并通过报刊、电台、电视台等新闻媒体和其他现代化信息传播手段以及公示栏、牌匾或者印发书面材料等形式告知群众，为群众提供方便”。2003年2月17日公安部制定了《公安机关窗口单位服务规定》，该规定要求公安机关中的窗口单位接待和服务群众，必须坚持依法、公开、公正，便民、利民和务实、高效的原则，严格执法，热情服务。2013年开始实施的《公安机关办理行政案件程序规定》第四条也明确规定：“公安机关办理行政案件应当遵循合法、公正、公开、及时的原则，尊重和保障人权，保护公民的人格尊严。”中央要求公安机关公开执法，但是部分公安机关“官”本位思想严重，权力至上观念根深蒂固，在用权与维权的关系上，权力本位思想严重，习惯把权力凌驾于公民权利之上，漠视公民权利，没有认识到保护公民权利是执法工作的最终目的，在处理警民关系上，定位不正，主仆颠倒，忘记了坚持以人为本，就是要以实现人的全面发展为目标，从人民群众的根本利益出发谋发展、促发展，不断满足人民群众日益增长的物质文化需要，切实保障人民群众的经济、政治和文化权益，让发展的成果惠及广大群众。
(二)综合素质不高，业务不够精通。部分民警在执法中重实体、轻程序，不作为、乱作为，执法不规范、不公正；有的民警习惯于以管理者自居，执法态度冷漠，作风粗暴；有的基层公安机关受经费保障的制约，在执法中以罚(罚款)代刑、以罚(罚款)代处；由于基层的警力不足，还有一些地方不具备执法资格的辅警、保安也参与执法，致使警察权力被滥用。甚至一些地方公安机关人民警察没有经过系统培训，面对突发事件和解决纠纷时，往往不能通过知识上的理性判断逻辑地决定所要采取的措施，而是按照“罪犯没有是非观，他们不明白别的人有权利，而且意识不到他们可能会侵犯那些权利”【1】的思维定势，得出罪犯往往也不明白自己享有诉讼权利、而且意识不到自己的权利可能或正在被侵害的结论，倾向于完全认同暴力的公安机关亚文化，扩张性地使用武力强制来维护治安。我国警员录取制度还没有量化明确警员录取后所应经过的基本培训和测试、试用和淘汰制度，警员一经录取就基本上端上了铁饭碗，不利于公安机关的管理和教育。
(三)监督不力，制约机制不健全。监督是对行政权力运行的有效约束。公安机关作为国家行政权力的行使机构，必须实行健全的监督机制，确保权力的正确行使。监督制约机制不健全，责任不落实是目前公安行政执法中主要问题的重要原因之一。主要表现在：一是缺乏完善的内部监督机制，各个部门之间利益相关，因权力分配和人情，不愿意实施严格的权责制度，致使各种监督制约机制不能落到实处；二是外部监督缺失，如舆论监督，人大监督，群众监督等，都属于外部监督。我国法制建设的落后，使得缺乏监督的依据和程序；同时，对于掌握国家权力的公安机关，舆论部门、人民群众不敢监督。由于这些外部监督缺失，对公安行政执法中的问题发现不了，或者发现了也不去落实，也就难以发挥监督制约的作用。比如要求公开公安行政执法的各个环节，实行“阳光作业”，但是在很多地方仍是“暗箱操作”，并且很多案件根本就不立案，外界发现不了，也没人举报，这样监督也就无从谈起，进而形成了在公安执法过程中各种问题的存在。
(四)法律法规不完善和滞后性。主要集中在如下方面：1.程序立法缺乏约束力。立法制度容忍执法者为自己立法的必然结果是使法律有利于其自身，因为任何权力拥有者都倾向于放任权力而非规范约束权力的行使。地方政府对公安机关行政规章的制订也使其运用公安机关权力保护地方利益拥有法律维度的支持。当然，笔者承认由职能部门和地方政府制订符合本行业、本地方特点的规章有利于权力运转的高效和符合社会需要，然而“只有多头异向的利益得到自主充分的表达，好的制度才有可能得以诞生并健康发展”，公安机关和地方政府得以不受审查地制订公安机关权力行使的程序法规终将导致权力异化的恶果。2.公安机关权力过于概括性与模糊性。其负面效应是一方面没有明示权力的大小、范围，没有确立明确的权力行使标准与格式，赋予公安机关过多的自由裁量权和支持公安机关基于内心确信的合理理由而作出的非法操作手段，默许公安机关权力行使方式的神秘性和行政性；另一方面是使市民无从得知公安机关权力的行使是否合乎规范，是否合法地侵犯了自身利益，并进而削弱了公安机关权力失约的社会监督强度。3.公安机关权力滥用使得权力义务不平衡。权力滥用责任追究制度的萎缩，客观上密切了公安机关权力是否扩张以及扩张的程度与权利行使个体的利益得失的联系。此时，仅凭道德自律来维持执法的规范化显然收效甚微。权力滥用之后的被侵害相对人权利救济制度的限制则使公安机关权力成为可以被接受的客观事实，而非一个在应然上可以被矫正的权力异化。
(五)公安机关管理体制存在弊端。公安机关的管理制度是在对国家权力分配和制约的模式基础之上构建的，着重指向公安机关行使的管理权和运作模式。按照宪法规定的原则，我国公安机关实行“统一领导、分级管理、条块结合，以块为主"的领导制度。即公安部接受党中央和国务院的领导，地方各级公安机关接受地方党委和政府的领导，同时受上级公安机关的业务领导。也就是说实际工作中公安机关不仅要对上级公安机关负责，而且对同级地方政府负责，并且接受同级地方政府机关的领导处于主要地位。实践中公安机关的编制和预算，人事任免及教育培训等具体工作都由同级地方政府决定。由于特殊的国情，我国这种管理制度其实更发展了集权与分权两种制度的不同缺点，成为公安机关失约难以根治的根本。主要表现为：1.管理模式造成公安机关地方化。我国“以块为主"的公安机关管理制度，使得公安机关地方化的趋势日益严重，甚至成为地方特殊利益者的打手，公安机关权力主体由专职公安机关部门扩张到一般行政部门。目前，公安机关的双重领导体制是公安系统负责业务领导，上级公安机关只有指导、监督和检查权；地方党委和政府则负责干部、人事及财政保障，可以说手握公安机关的命脉，以至于公安机关权力常被地方政府利用以“合法强制”干涉经济纠纷和其它非警务活动。尽管早在1992年4月，公安部即下发了《关于严禁公安机关插手经济纠纷违法抓人的通知》，但这一治标不治本的措施在人事财政大权由地方掌握的管理制度下显得苍白无力。2.行政体制造成公安机关绝对化。我国地方党委领导公安机关的制度，使得公安机关强行政性得以充分发挥。我国在地方党委领导公安机关的制度操作上没有定制，一般作法是在党委中设政法委员会，专门监督和协调公安侦查权、检察控诉权、审判权的行使。然而，不少县级以上公安局长已经成为本级地方党委常委成员，有些还直接兼任了政法委书记一职，检法两院院长一般只是政法委员会的普通成员。这种权力的拥有者自己成为自己监督者的制度一旦成为现实，对公安机关的外部监督就沦为摆设，不仅党对公安机关的监督失之无力，而且政府纪检部门也无法抵制来自党委的压力，公安机关在一定程度上成为没有制约的绝对权力，公安高层权力失约和机关权力失约得以大行其道。
二、完善公安行政执法规范性的对策思考
(一)狠抓思想教育，端正执法思想，更新执法观念。教育虽然不是万能的，但没有教育是万万不能的。笔者认为，公安民警要改变现有执法思维，提高执法水平，养成文明执法、科学执法、法治执法的意识，必须加大教育力度，从思想上认识到执法为民的重要意义。当前，全社会正在深入开展学习贯彻落实科学发展观，科学发展观的重要内涵就是要“立党为公、执政为民”。公安民警作为国家行政机关工作人员，必须按照“立警为公、执法为民”的要求使用好手中的权力，要做到心系群众，为民服务，与人民群众同甘苦、共患难，同呼吸、共命运，使自己的思想感情与人民群众融为一体。搞好思想教育：一是建立科学合理的教育机制，形成固定教育与灵活教育相结合的教育模式；二是更新教育内容，用党的创新理论作为公安执法的指导思想和行动指南；三是采用灵活的教育手段，既要灌输，也要自学，更要进行实践学习。
(二)抓执法业务培训，提高工作水平。在公安人事制度上，既要提高进入公安机关这一公共服务机构的准入资格，要将警员考核程序规范化，使之拥有可供客观评价与监督的标准，避免警员权力本位的暴力扩张；又要将党管干部的原则明细化为可操作的制度，增强警员晋升的公开性与竞争性。继续进行培训和考核，有必要在晋升程序中引入民主评议并使之逐步公开，在警务公开的前提下，将公民对公安业绩的评价纳入考核与晋升的考量标准，加强警员的服务意识，遏制其权力拥有者的优势管理意识。警员晋升应由独立的考核小组作出决定，而该小组的成员可以吸收社会各界、检察院、法院代表和人大代表。
(三)抓机制建设，强化公安执法保障工作。公安执法保障机制包括领导管理机制，警力保障机制，财物保障机制，法律保障机制，执法环境保障机制等。公安执法保障机制建设要和政治、经济、社会体制改革同步进行，要紧密结合中国国情和各地区之间不同的经济社会发展水平，立足现状，长远规划，分步实施。1.建立机动灵活的警力保障机制。公安队伍是一支准军事化性质的队伍，队伍人数多，专业性强，危险性大，而目前全国的现实情况是领导职数少，民警职级低、待遇普遍偏低，有的基层民警干一辈子还是办事员。要根据公安机关的独特性质，建立不同于其他国家公务员序列的、符合公安职业特点的人民警察职务序列，并适当增加警衔工资，提高民警的工资待遇，充分调动广大民警特别是基层一线民警的工作积极性和主动性。同时，要优化配置警力资源，根据各级公安机关的不同职能，精简机构，重整资源，推行“小机关、大基层”格局，大力加强“三基"工程建设，最大限度地下沉警力，切实解决基层警力不足、事无人干，机关部门与警种之间职能交叉、权责脱节、人浮于事的问题。2.建立切实够用的财物保障机制。公安经费保障理应由国家和各级政府负担，让公安机关“自谋财路”，就难免会把手中的权力变成向老百姓敛财的工具。要彻底解决公安经费保障问题，必须通过国民收入的再分配来解决。应当规定在国民收入中按一定比例分配公安经费，建立一种 “分级管理、分项负担"的财物保障机制，由中央、省、市、县四级财政分项落实保障。即中央财政主要负责全国公安机关装备和服装经费，财政部、公安部制定全国公安机关装备标准，由中央财政统一划拔；省级财政主要负责全省公安机关行政经费，包括民警工资、医疗保障、业务经费等；市级财政主要负责全市公安机关办公、办案经费等；县级财政主要负责县级公安机关基础设施建设。通过完善财务管理制度，规范财务行为，健全内外监督机制，科学管理和合理使用装备经费，彻底解决经费问题，充分发挥财政经费的最大使用效益。3.建立规范完善的公安法规体系。公安立法工作应该在保障立法质量的前提下，加快立法进程，逐步形成以人民警察法为主体，以公安刑事法规、治安保卫法规、公安行政管理法规、公安组织人事法规、警务保障法规、监督法规和国际警务合作法规为主要门类，由公安法律、法规、规章和地方性公安法规、规章组成的比较完善的公安法规体系，使公安工作和队伍建设有法可依、有章可循，把各项公安工作和队伍建设全面纳入法制化轨道。为此，余凌云教授认为，应将警察经常使用的、能够类型化的强制手段尽可能地规定在行政强制法之中；另一方面，考虑到警察具体任务的多样性、复杂性与变动性，为防止实践无依据问题，可以在行政强制法中规定，在本法以及其他法律都未规定时，授权公安部根据实施具体警察任务的要求，规定必要的警察强制手段。“公安立法要从实际需要出发，贯彻公平、公开、公正、便民、利民、爱民的原则，坚持教育与处罚相结合，保护公民、法人和其他组织的合法权益。4.营造顺畅和谐的执法环境。对于当前公安执法环境不尽如人意之处，我们应当有一个清醒地认识，特别是领导干部，必须把加强公安队伍素质能力建设作为执法为民的根基，切实做到内强素质，外塑形象，切实做到严格、公正、规范执法，切实做到打击违法犯罪与保护人民群众的合法利益并举，切实树立人民警察的光辉形象。当前，全社会正在深入开展党的群众路线教育实践活动，公安机关必须以此为契机，加强法制教育，加大执法宣传，让民众了解警察，明白警察执法环节，公开行政案件处理程序和结果，让民众参与其中，了解是非曲直，营造有利于公安执法的大环境。特别是在行政管理、打击处理违法犯罪等执法工作中也要注重法制宣传，增强全民的法制意识和法律素质，提高全民遵守法律、依法办事的自觉性，在全社会形成学法、用法、护法的良好风气，使人们能够自觉地支持、配合执法，为公安执法工作创造良好的社会环境。
(四)抓制度建设，规范执法行为。要从根本上解决执法随意性和不规范的弊端，把民警的一切执法活动都纳入规范化的轨道。《行政强制法》对执法主体进一步规范，规定“行政强制措施权不得委托；行政强制措施应当由行政机关具备资格的正式执法人员实施，其他人员不得实施”。公安执法权天然具有模糊性和扩张性，容易从治安维护走向刑事打击，从公安管理走向介入公民私领域。这种刑事侦查行为与公安行政行为边界的模糊，直接影响到公安执法受司法审查的程度和范围，造就了灰色权力区域警察规避约束的局面。我国对公安职权行使的具体操作步骤的立法权都下放给了公安部及地方人民政府，职能部门拥有放任自己权力的天然武器。而在大多数公安法规中，仍有不少内容被内部命令和规定的形式所取代，公民无从得知公安执法权力的行使是否符合法律，更无从监督与申诉。不仅公安执法权力执行者由于对权力的模糊性认识而便于为自己的违法行为寻找借口，而且可以凭借合理的自由裁量规避责任追究。笔者认为，权力行使的确定与公开是限权、分权的有力保障，唯其如此，公安执法权力失约才有可能在根本上受到程序法律的控制。因此，必须完善公安法规，明确公安刑事侦查行为与行政管理行为的识别标准。笔者认为，应该加强公安行使权力的举证责任，识别其行为属性。公安机关不经法定程序实施了限制人身自由或财产的行为，导致其行为性质不清，属于自身过错。公安机关应当提出证据证明其行为的性质属性，如有充足证据证明自己的行为是刑事侦查行为的，应认定其行为属履行刑事职能，其行为由检察机关处理，可以不受人民法院司法审查；凡不能证明自己的行为是刑事侦查行为的，应一律视为具体行政行为，由人民法院进行合法性审查。这种通过强化公安机关举证责任制度，有利于行政诉讼法逐步扩大司法审查范围的立法宗旨的实现，能够有效地发挥司法权对公安执法权力的监督制约，保护公民的合法权益。
(五)抓监督制约机制，落实执法责任追究。强化公安机关内部监督具有及时、全面、有效的优势，当前公安机关内部的监察、法制、预审等部门对基层派出所的执法活动实施了有效的监督，但因同属一个机关单位，监督的深度不足。因此要深化监督部门的考核，不能“管好管坏一个样”，建立起监督部门失管、脱管的责任倒查机制，在发挥其监管优势的同时有效强化其监督深度及力度。建立执法责任追究制度，并以此实现奖惩通过建立民警个人执法档案，对严格执法、忠于职责、出色完成执法任务的人员要给予奖励，对执法不严、执法犯法、“打错不犯、小错不断”者，依法进行相应的处理，并将处理情况载入档案，作为晋级增资、提拔重用等的重要依据。要建立错案追究制度，从立案、侦查、审批到执行，都要实行专人负责制，出现错案，一追到底，决不姑息。
