“风险评估”始于四川遂宁。2004年四川汉源因兴建大坝强制搬迁安置群众引发大规模民众集体抗争运动，此事件之后，四川遂宁开始探索社会稳定风险评估机制，并得到认可和推广。与此类似的事件还有贵州瓮安6.28事件，云南孟连7.19事件、2011年大连PX事件等等。 频发的群体性事件背后是转型期社会矛盾的深化，以及利益的深度博弈。此类事件也引发了对政府执政能力和公信力的质疑。丛生的社会矛盾是我国稳定发展的障碍，必须得到有效预防和化解，为此，十二五规划纲要把“建立重大工程项目建设和重大政策制定的社会稳定风险评估机制”写入其中，十八大报告也提出“要建立健全重大决策社会稳定风险评估机制”，进一步确立了“发展是第一要务，稳定是第一责任”的理念。也要求各地要统筹改革、发展、稳定的关系。因此，社会稳定风险评估在我国目前促发展保稳定的大局中为促进科学民主决策、预防、减少社会矛盾发挥着重要的作用。

　　一、社会稳定风险评估机制的涵义

　　社会风险有广义和狭义之分。广义的社会风险包括了生态环境领域、政治领域、经济领域、社会领域和文化领域的各种风险因素，是一个抽象的概念；狭义的社会风险是与政治风险和经济风险相对应的一种风险，是指所得分配不均、发生天灾、政府施政对抗、结社群斗、失业人口增加造成的社会不安、宗教纠纷、社会各阶级对立、社会发生内争等因素引发的风险。本文所指的社会稳定风险即狭义的社会风险。

　　社会稳定风险评估。风险评估是指对信息资产面临的威胁、存在的弱点、造成的影响，以及三者综合作用而带来风险的可能性的评估。社会稳定风险评估是指对可能影响社会稳定的各种因素进行科学预测、分析、研判、评估其发生危害社会稳定的可能性，并区别不同类型的风险，制定应对风险的策略和预案，采取针对性措施有效规避、预防、降低、控制、化解社会稳定风险，保障社会稳定的一系列工作的总称。

　　机制一词最早源于希腊文，原指机器的构造和动作原理。把机制的本意引申到不同领域，就产生了不同的机制，如生物机制、社会运行机制等等。引申到社会风险评估领域即指按照评估工作的要求和程序，通过建立科学的评估指标体系和可供操作的评估办法，对社会稳定风险进行预测、研判，为化解社会稳定风险提供决策依据的操作规范。

　　社会风险评估的对象和范围。一般而言，社会稳定风险评估机制主要用于重大的事项和工程，对于日常的、影响不大的决策和项目一般不需要引入社会稳定风险评估机制，这是因为这些决策一般影响不大，而且可以直观预测到风险且化解风险成本不高，而引入社会稳定风险评估机制对人力资本、财物投入都较多且时间长。所以一般的社会稳定风险评估的对象主要指向与人民群众利益密切相关的重大决策和重大事项，尤其是有可能对群众利益带来损害的事项，因此社会稳定风险评估的对象、范围不是一成不变的，而应根据经济社会发展水平不断推进和完善。

　　二、建立社会稳定风险评估运行机制的重要意义

　　（一）建立社会稳定风险评估机制有利于推进决策科学化和民主化，促进政策合法化。政策合法化指广义的合法化，即包括不违背现行法律法规又包括公众对政策的心理接纳和内化。社会风险评估不是社会风险化解，其主要的功能在于预测、识别风险、并寻求化解风险的方法，因此它应作为决策的前置程序存在，而非事后补救方法。进行社会稳定风险评估即在重大决策前，重大公共政策推出前对政策可能带来的社会稳定风险进行系统、全面的评估和科学地预测，以此来决定该决策是否该推行，如果要推行，怎样防范风险和化解风险等一系列的举措。通过建立社会稳定风险评估机制，为各项决策设置刚性规则，减少决策的盲目性，减少因决策失误给社会稳定带来的冲击。通过风险评估，决策者可以主动去化解矛盾，减少政策执行阻力，不让矛盾聚集，以此降低社会动乱风险，增加利益相关群体对政策的认可和接纳，促进政策合法化，减少实施阻力。

　　（二）建立社会稳定风险评估机制有利于预防和减少群体性事件，增进社会和谐。当前我国进入改革深水区，矛盾多发，群体性事件正是这一时期矛盾爆发的表现。群体性事件也是当前影响社会稳定的突出问题。从近几年的情况来看，群体性事件仍处高发阶段，且出现了主体多元，如一些环保组织等往往成为群体性事件的主体；暴力性、突发性增强，如近期南宁因交通事故引发的群体性事件。从群体性事件的原因来看，土地征集、房屋拆迁、环境污染等是主要诱因，深层次的原因是这些事件背后的利益纠纷以及人们对生存环境、自身生命安全的重视、还有信息不对称等等。对这些重大决策的社会稳定风险进行评估，相当于提前对问题进行了一次梳理，可以针对性地采取措施，可以提前化解矛盾，也可以完善相关配套措施，加大宣传，增加信息交流，增进决策方和利益相关方的沟通等等。如近期在昆明发生的针对“PX”项目的群体性事件，政府如果在前期进行广泛宣传，让群众了解PX的真相，了解对环境可能带来的影响等等，这类事件影响就能降低不少。

　　三、社会稳定风险评估运行机制的框架

　　（一）社会稳定风险评估的基本原则。一是客观性原则。社会稳定风险评估必须实事求是，充分听取利益相关方的意见，保证评估主体、评估流程、评估内容客观中立，如实反映政策是否符合法律法规、是否得到大多数群众的支持等，这样才能客观反映政策的社会稳定风险。二是科学性原则。充分运用现代技术手段、传媒手段，借鉴咨询、财务评估等现行评估手段中的先进措施，运用论证、听证、专家咨询等方式，多渠道、多层次征询各方意见；动态观测评估对象，对评估结果进行动态管控，将当下和将来预期结合起来，增加评估结果的适用性。三是全面性原则。对重大的决策、项目要进行全面的社会风险评估。从法律依据、价值取向、实施方法步骤、直接和间接的社会稳定风险等不同方面进行评估，这一才能保证评估结果能有效地为决策服务。

　　（二）社会稳定风险评估的主要内容。一是合法性评估。测评重大决策出台是否符合国家相关的法律法规规定，是否有充足的法律依据；所划定的评估对象是否准确；评估的方法是否超越法律规定等。二是合理性评估。主要测评重大决策是否顾及了大多数利益相关群众的合理诉求，是否坚持以人为本，而非突击搞政绩；是否坚持眼前利益与长远利益相结合。三是可行性评估。测评重大决策是否符合当地经济社会发展需要；是否符合群众对生存环境需求；是否符合当下甚至将来一段时期的发展需要；工作方案是否严密、具体、具有可操作性和有相应责任倒查机制。四是可控性评估。主要评估是否存在影响社会治安的隐患、苗头；是否存在引发群体性事件的苗头；是否具备处置突发事件的应急预案；如果突发事件发生，会对经济社会产生多少不利影响的评估等。

　　（三）社会稳定风险评估的指标体系。社会稳定风险评估的指标体系一般按照可能影响的领域来进行划分，如分为经济领域风险、生态环境风险、社会治安风险、制度风险等，再根据各个领域的风险进行赋值，划定风险临界点。

　　以某一工程的指标体系中的社会治安风险指标为例进行分析。社会治安风险指标设置为：居民对该项目安全的满意、工程建设可能产生的交通风险、工程引起的流动人口增长率、工程征地拆迁居民安置成本、工程移民与当地居民融合度。设定社会治安风险指标值为10%，其余的经济风险指标、生态环境等风险指标权重占该工程的90%。分别对社会治安风险指标下的各项目赋值2% ，以合法性风险为例，0为0风险、0.5为基本合法，1为不合法。结合评估的内容进行分析（如下表）：

　　以极端情况为例，若该项工程的社会治安风险均不合法，以居民对该项目安全的满意指标为例，则该项指标的风险值为=（1+1+1+1）×2% =0.08，以此类推，对社会治安风险的各项指标进行计算相加便得出该大项的风险值，对经济领域风险、生态环境风险、社会治安风险、制度风险等各大项的风险值进行计算相加后便得出该项目的社会稳定风险值。

　　应当注意的是，评估指标的设定非一成不变，而应根据各个项目的具体特点来定。

　　（四）社会稳定风险评估的一般流程。确定评估事项→制定评估方案→分析预测风险→形成评估报告→动态跟踪控制

　　（五）评估主体。评估的责任主体。目前我国进行社会稳定风险评估实行“谁主管、谁负责、谁决策、谁评估”。所以政策、项目的提出部门、申报部门、牵头部门、实施部门等是风险评估的责任主体。

　　评估的实施主体。西方国家因为第三部门的广泛存在和第三方咨询评价机构的活跃，进行社会稳定风险评估主要由独立的第三方来完成。政府部门往往提出评估的要求，由第三方机构完成，然后政府来买单。但我国独立的评估机构尚不多，且发育不完善，因此我国社会风险评估往往由政府的智囊机构完成，多数采用专家咨询的方式，尤其以高校教师团队的评估为多。

　　四、对现行社会稳定风险评估运行机制的评析

　　2007年5月，昆明市制定出台了《关于开展重大事项社会稳定风险评估化解工作的意见》，对评估结论设置了“实施、暂缓实施、暂不实施”三种情况，2007年至2009年的两年间，昆明市对218项重大事项进行了社会稳定风险评估。有效降低了群体性事件及集体上访事件的发生率。据相关资料显示，2008年昆明市社会矛盾的发生率、集体上访率、群体性事件的发生率同比分别下降了11.9％、18.4％、14.6％。

　　社会稳定风险评估的重要性不言而喻，但实际工作中，评估运行机制还存在一些问题。

　　（一）评估主体存在两难。由于我国目前风险评估主体主要确定为制定政策的主体部门，因此，该部门作风险评估同时做决策，有既当运动员又当裁判员的嫌疑。虽各政府部门也会采用专家咨询的方式，但决策权利的集中，也难避免自裁自决的情况。以昆明市为例，在昆明市制定实施的《关于开展重大事项社会稳定风险评估化解工作的意见》中评估主体为政府，并未引入第三方的评估主体，虽然意见要求评估要广泛征集人大代表、政协委员、各级干部群众的意见，但评估主体与决策者合一的现状还是不免让评估的客观性打折扣。

　　（二）评估对象及范围难确定。尤其是重大事项和重大决策，因涉及面较广，涉及群众较多，风险来源多方面等，很难清晰界定评估的对象和范围。比如涉及医疗、养老等社会保障制度的政策调整，其波及面较广，全面客观地进行社会稳定风险评估难度较大。同时，现行的评估标准单一化、简单化，且各地差异较大，各个事件差异也较大，因此，评估有时不能准确反映风险的存在甚至有可能掩盖真正的风险。

　　（三）评估被当成化解矛盾的方法而非预防方法。因为风险评估需要投入的人、财、物资源较多，且客观有效的评估开展难度较大，以及对目前政策制定、出台程序不完善等，很多地方的社会稳定风险评估更多地用于如何化解风险，而不是预测风险，由此来分析风险与收益之比，继而决定政策是否要发布等等。社会稳定风险评估应该作为决策的前置程序，是是否做出决策的客观依据，以及决策后采取何种应对措施的依据，而不能当成决策后如何应对突发事件、群体性事件的指南。如昆明市制定的《关于开展重大事项社会稳定风险评估化解工作的意见》

　　（四）评估指标的确定存在难度。各个决策或事项的对象、环境是不同的，但针对各个决策做详细的评价指标难度较大；其次，评估指标过于笼统，如群众是否满意的指标，群众满意很难量化和确定，这样就给评价的指标确定带来困难。当然，具体化、定性和定量相结合是制定指标时必须遵循的原则。

　　（五）评估的监督问责难实施。重大决策的风险不能通过一次性的评估完成，往往是一个动态的、多次的评估过程，因此很难对评估者进行责任追究；同时社会风险评估具有主观性，很难进行量化和结果评定，这也给监督问责带来难度。

　　五、完善社会稳定风险评估运行机制的建议

　　（一）体系：从单一走向多元。评估主体应从目前单一的政府唱独角戏转变为多元主体的格局，更多地引入专家咨询机构的同时，大力倡导第三方的咨询评估机构，以独立的身份进行评估，最大限度地保证评估的科学性和客观性。评估方法也应该多采用现代咨询、评估方法如座谈会、问卷调查、入户访谈、网络调查等。

　　评估指标体系也应当从单一的从对经济发展的重视，转变为不仅重视经济方面的指标，环境、人的心理承受、公平感、幸福感等也应该纳入评价指标体系。

　　（二）流程：从常态走向动态。目前的评估主要是决策前的评估，一旦政策开始施行，评估就无用武之地。但现实的需要并非如此，社会风险是一个不断变化的过程，进行动态的跟踪评估可以及时对政策进行调整，以避免新出现的风险和应对风险不及时引发新的社会矛盾。

　　（三）问责：由决策者的自律到社会广泛监督。现有的社会稳定风险评价很大程度上依赖于决策者的自律，即是否客观、认真地进行风险评价以及是否采纳风险评价结论等均由决策者来决定。这就导致了决策的科学化、民主化很难保证，公众的基本权益就有可能因为公权力的无监督而被践踏。虽然有风险评价问责，但现实中，谁来问责，根据什么来问责这些问题都没有一个明确的依据，问责很难落到实处，监督无从谈起。因此，引入社会监督有必要引入社会稳定风险评价的运行机制中来，建立一条通畅的信息交流渠道，让公众知晓风险评价的过程及结果，以及之后的决策依据，是实现“官民”互动的一个良好机制，也是监督决策者行为的有效方法。

　　（四）目标：由应对群体性事件到增进社会和谐。社会稳定风险评估的主要目标就是增加政策的合法化基础，及增加民意基础，捍卫社会公平正义，减少社会矛盾，促进社会和谐，将改革、发展、稳定和谐统一起来，让政策既能保证改革和发展的前进步伐同时顾及公众的承受能力，在二者之间找到平衡。在群体性事件里，公众表达利益诉求，正是对执政者和政党的信任，他们希望在体制之外找到解决问题的办法，原因就是体制内不能解决，而这样的解决办法也必须依赖于政府和执政党。但目前，对于群体性事件的应对，很多地方还是采用打压而非疏导的方式，暂时化解了矛盾，但根本的问题并未解决。因此，社会稳定风险评估的目标不应该是单一的应对群体性事件，应跟多地找到群体性事件之外体制内的利益表达渠道。不能把“维稳”简单理解为“不出事”，所以，社会稳定风险评价不应该是化解社会矛盾，而是从根源上找到公众利益诉求，最终降低群体性事件的发生率，以促进社会和谐稳定为目标。同时，社会稳定风险评估不单单面对现在，还应该面对未来，未雨绸缪。

　　六、从社会稳定风险评估的现状进行的思考

　　运行机制的研究更多地从客观存在抽象出机制的构成部分及运行的内在逻辑进行思考和分析，如果从社会风险评估的现状及对策的角度来进行分析的话，有以下几点思考：

　　（一）应该更加清晰地界定启动风险评估的标准。现行的社会稳定风险评估主要针对重大事项，但对于什么样的事项称之为“重大事项”，涉及多少人的利益、多大数额的资金都没有明确的标准。其次，标准应该因事而不同。假如在拆迁安置中，涉及100人的利益即启动风险评估但在某大型演出活动中，涉及200人才启动风险评估，因利益诉求和潜在风险不同，标准的设定应该明确但不能一刀切。

　　（二）应该更多引入第三方评估主体。将原本由政府主导的评估交由第三方评估机构进行，更多引入专家咨询，增强评估的客观性和科学性。

　　（三）评估指标的确定应该更具科学性。决策者的价值取向很大程度决定着评估指标的设定，但现行的风险评估的相关意见中，仅指出评估要对项目的合法性、合理性、可控性进行评估等大原则进行了规定，在具体的项目评估中，指标细化不够、覆盖面狭窄导致评估结果不能有效指导实际工作。因此，细化指标体系，随着公民环保要求不断提高，诸如环境保护、公众幸福感等指标也应逐步纳入评估的指标体系，建立更加完善、科学的指标体系。

　　（四）评估过程应增强与公众的互动，增强评估的公开性、透明性。以近期昆明因PX项目引发的群体性事件为例，从昆明市政府召开的多次听证会了解到，政府在对此项工程进行立项时，已对公众关切的环境污染等问题进行了评估和报批，但因与公众信息交流不畅，导致大家对该项目产生质疑。增强评估的公开性能最大限度获取公众支持，获取丰富的社会信息，从而减少项目推进的阻力。

　　（五）完善评估的问责机制。现行的风险评估仅作为政府决策的参考，根据评估结果所做出的决策是否失当却没有相应的问责问效机制。因此风险评估的重要性往往被忽视。建立问责机制，对决策引发群体性事件等情况进行评估倒查，一旦出现问题，立即审视评估的指标设立是否科学、评估程序是否失当，从而对评估主体进行问责，这样有利于评估过程更加科学、规范，以增加决策科学性，维护社会稳定。