【内容提要】人民监督员制度为公众从外部监督检察权运行搭建了一座坚实的平台，而特约检察员制度则是检察工作决策科学化、民主化的重要形式。本文着重从理论研究和总结成功经验的角度，提出相对高效合理的履职平台模式，为人民监督员、特约检察员制度的持续发展提供理论支撑和制度体系建议。

　　【关键词】人民监督员 特约检察员 监督创新

　　法治开始于约束公共权力。十八大报告以专门段落阐述了“建立健全权力运行制约和监督体系”。让人民监督权力，让权力在阳光下运行，是法治得以实现的途径之一。而人民监督工作，尤其是人民监督员和特约检察员制度就是落实人民监督司法权力的保障之一，这项制度落实得好与否，直接关系到人民群众对权力在阳光下运行的信心，是法治进步的一项重要推动力量。

　　一、以司法民主为视角看人民监督员、特约检察员监督机制的理论基础

　　( 一) 人民监督员制度的理论基础

　　2010 年10 月，高检院颁布实施了《关于实行人民监督员制度的规定》，在全国范围内推行人民监督员制度。该制度在一定程度上体现了宪法的权威，扩大了公民行使监督权的范围，丰富了公民参与政治的途径，具有权利制约和人权保障价值。有助于解决检察机关自侦案件长期缺乏外部监督的问题。

　　（二）特约检察员制度的理论基础

　　实行特约检察员制度，是检察机关贯彻落实中共中央要求，坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要内容，是民主党派和无党派人士对检察工作进行民主监督的重要载体，是检察机关加强同社会各界和人民群众联系的重要渠道。特约检察员是民主党派、无党派人士中的优秀代表，是各行各业的骨干，既具有广泛的社会联系，又具有深厚的专业知识，以其特有的优势与角度，对检察机关的工作实施民主监督，增进民主党派人士对检察工作的了解，扩大检察机关在社会中的影响。

　　二、以正当程序价值为视角看现有的监督机制及运行成效

　　（一）人民监督员的相关制度和经验

　　在现行的人民监督员制度框架内，人民监督员通过对案卷的查阅，听取办案人员的汇报和犯罪嫌疑人的意见、评议与表决等方式，参与到检察院自侦案件的诸多环节，将其监督结论反馈给检察机关，使民主监督的理念真正深入到检察权的行使当中去，改进了职务犯罪侦查长期被封闭的情形。同时，这项制度将检察权的行使推向人民监督员、特约检察员监督机制研究直接监管下，促进了办案人员的司法作风进一步改变，提升了不起诉案件使用正确性，也使有关当事人对此决议的透明度更加信服，能在追求司法公正的同时，有效地利用司法资源，最大限度地实现司法效率。在监督过程中，人民监督员制度还有效地保障了检察权的独立行使。

　　（二）特约检察员制度的相关制度和经验

　　最高检自1990 年聘请第一届特约检察员以来，已连续聘请了6 届共136 名特约检察员，各地共有28 个省级检察员、980 个市县级检察员先后开展特约检察员工作，共聘请特约检察员6839人次。20 年来，特约检察员队伍不断壮大，工作制度逐步完善，工作形式越来越丰富。特约检察员积极参加检察机关重要会议，听取重要工作部署和进展情况的通报，参与案件调查和庭审观摩，开展专题调研，反映社情民意，充分发挥了参谋、咨询和监督作用。

　　三、以检察机关参与社会管理创新为视角看监督机制拓展的新途径

　　有人撰文表示由于人民监督员非专业化、专门法律规定缺失等等因素造成了人民监督员的监督是“软监督”不是“硬监督”，对检察机关的监督难以实现。特约检察员的参与是一种走过场、形式化的参与，缺乏实质意义。课题组认为即使是“软监督”也有其必要性和价值，我们应当着眼于公正与效率的互助，民众参与和程序正当的结合, 而不必过于纠结监督的具体效力。因为公民的司法参与程度, 是衡量现代法治国家的重要标志之一。

　　（一）目前尝试开展的工作及成效

　　目前除了“七类案件或事项”邀请人民监督员参与，信访接待工作邀请特约检察员参与外，各地也在积极寻求其他参与路径。

　　以云南省为例，“两员”参与“举报宣传周”、“民行宣传月”、庭审观摩、重大工作会议等已经成为监督活动的常态。近年，西山区检察院结合新刑诉法制定羁押必要性审查机制并引入“两员”监督。西山区、呈贡区检察院创新发展了邀请“两员”参与未成年人附条件不起诉的帮教活动，未成年人犯罪背景调查，体现对未成年人的特殊关怀。各级检察院积极邀请“两员”参与案件质量评查，重点评查案件包括：职务犯罪侦查部门不立案、撤案的案件；侦查监督部门不批捕、捕后法院判无罪的案件；公诉部门不起诉、撤回起诉、法院判决无罪以及起诉后法院判决改变定性、改变指控事实、改变量刑情节的案件；民事行政检察部门提出抗诉后法院没有改判的案件。案件质量评查着重从证据采信、事实认定、法律适用、程序规范、风险评估、文书使用和制作、涉案财物处理、办案效果等方面进行。另外，西山区检察院和盘龙区检察院积极将内外部监督机制相互结合，从队伍建 设方面、党风廉政建设方面问计于人民监督员、特约检察员。西山区检察院还建立了《西山区人民检察院内外部监督衔接机制》。1

　　( 二) 监督程序的体系化对监督效果的影响如果要保障“两员”参与监督活动的实效，仅仅是创造一些机会邀请他们来参加活动是不够的。一定要设立长效机制，规范监督程序和范围，让业务部门不再垄断“被监督”权，才能保证活动意义深远，不断发展。

　　1. 以创新机制固定监督模式。检察机关内能够主动要求外部监督的部门不多，大多都是被动接受监督，所以人民监督工作部门应当积极主动，在工作中, 可以采取先试点再制定规范性文件的方式, 或者先制定文件再根据文件规定开展活动。以昆明市西山区人民检察院为例，在首次尝试了在反贪局实名举报答复工作中引入人民监督员参与，化解社会矛盾效果好，息诉罢访效率高之后，西山区人民检察院遂对该项工作进行深入探讨和研究，出台了《昆明市西山区人民检察院人民监督员、特约检察员参与实名举报答复工作机制》，将特约检察员一并引入，并且将监督案件的范围扩大到所有自侦案件。该项机制确立后，再次成功举行了一次答复会，收到良好效果。并获得了昆明市经济社会创新制度优秀成果奖和昆明市检察机关机制创新优秀成果一等奖。

　　2. 以规范的程序提升监督效果

　　从现行的“两员”接访工作来看，以在控申窗口接待、到户外法制宣传点接待居多，近年来也发展了邀请“两员”参与听证会等。传统观点认为，“两员”是检察机关聘请的，在接待来访的时候理应是与检察机关统一阵线，根据检察机关的观点来参与对当事人的说服工作。但课题组认为，这种观点有违“两员”的监督职责，如果裁判员事先就对运动员做了偏好性选择，对当事人是不公平的，对裁判本身的公正性也是有害的。所以检察机关应该鼓励“两员”作为中立的第三方，在充分听取检察机关和当事人的陈述之后，发表自己的观点，方能体现出监督的本意。

　　首先是在知情权保障。按照案件复杂的难易程度，“两员”可提前到场，承办人简单介绍答复会的目的，然后向“两员”提供相应的法律法规和案件材料。会议开始后，承办人和当事人不但要陈述自己的观点，还要举证，并回答“两员”的提问。

　　其次是独立性保障。检察机关决不对“两员”有明示或暗示，让“两员”与自己保持一致的观点。如果“两员”同意检察机关的观点，自然会从检察机关的角度对当事人进行劝说，如果不同意，也能够对检察机关提出意见、建议，便于改进工作。

　　最后是程序性保障。为监督程序增加抗辩色彩，可以避 免“误导”效果。以西山区人民检察院为例，近年来邀请“两员”参加了立案监督答复会和申诉答复会，既不同于释法说理接访，也不同于既有程序的听证会，所以西山区院监督办借鉴“罗伯特议事规则”制定了答复会特有的会议规则。

　　罗伯特议事规则由美国人亨利•马丁•罗伯特撰写的世界上独一无二的《罗伯特议事规则》出版于1876 年。议事规则的技术细节在于，在规范制约下，不允许争执，与会者首先必须想到是否还有他的发言时间以及什么时候发言，其次，当他表达自己的不同意见时，要向会议主持者说话，而不能向意见不同的对手说话，在不同意见的对手之间你来我往的对话，是禁止的，否则，发生分歧就互不相让，很可能永远达不成统一的决议，即使能够得出可行的结果，效率也将十分低下。罗伯特议事规则就像一部设计良好的机器，能够有条不紊地让各种意见得以表达，用规则来压制冲动，既保障了民主，也保证了效率。该规则在美国国会、法院以及各种会议上均有采用，在中国大陆尚未普及。2

　　答复会可以由监督办主任担任主持人，在双方陈述观点的环节，承办人与当事人双方并不直接对话，而是各自向主持人陈述事实和理由，以主持人作为双方沟通的桥梁，让双方充分表达意见，不仅提高了会议效率，还有利于化解纠纷，平息争议。

　　从实践中来看，当事人对此种答复形式表示满意，觉得自己有了充分的机会表达观点，“两员”的参与也让当事人觉得自己受到重视，会议的程序规则也避免了承办人与当事人之间的言语冲突，更有利于集中精力对实质的问题进行探讨。公开透明的程序也让“两员”感受到自己监督地位的提升，对检察机关的执法公信力也更加确信。

　　3. 以系统性监督带动整体工作发展检察机关的诉讼监督是具有完整监督链的。从侦查、批准逮捕到提起公诉、抗诉、监所检察、控告申诉等，囊括诉讼全过程。从目前的实践来看,云南省检察机关在监督形式方面不断探索新领域,但是多以点状式或片断式参与为主, 课题组认为,“两员”参与检察工作的模式应当是顺应检察工作特点，成系统性地参与，尤其是延伸案后监督，一方面可以充分运用“两员”的知识和专业为检察工作建言献策，另一方面也更加有利于“两员”充分了解和宣传检察工作, 使监督更加深入,成效更加显著。

　　一种是纵向系统性参与。即以一项重点或亮点工作为主线，将“两员”的参与贯穿到工作的全过程，更加有利于体现程序的公平和公正。以未成年人工作为例，新的刑事诉讼法对未成年人的保护从开始讯问到社区矫正，形成了完整的模式，如何在其中引入“两员”监督，也可作为检察机制创新的一个重要探索方向。在讯问环节，一些特殊的未成年人案件，存在监护人、社区负责人等缺位现象，这时即可考虑由“两员”担当起参与讯问的临时监护人职责，既保障了未成年人的合法权益，又可对检察工作进行直观的监督。在案件讨论环节，一些案件可能由于证据不足不起诉，一些案件可能出于挽救在校学生的目的需要做附条件不起诉，引入“两员”参与讨论环节，一来可以让“两员”从其角度对案件提出意见、建议，二来也让“两员”了解检察机关办案的法律严肃性。在附条件不起诉宣告、回访以及社区矫正等一系列活动中，“两员”可以参与社会背景调查，参与未成年人帮教等，一方面可以缓解检察机关办案人员不足的问题，另一方面通过他们的特殊身份，如医生、教师等，也可让未成年人产生亲切感，更加有利于日后的矫正。这样一来形成未成年人一体化工作机制，“两员”通过参与各个环节起到了全程监督的作用，拓展了监督的深度。以同样的模式还可以开拓出职务犯罪案件社区矫正一体化模式、内外部监督衔接一体化机制等，畅通了创新的渠道，也丰富了创新的内容，更重要的是提高了监督的实质性。

　　另一种是横向系统性参与。即以一种重点或亮点参与形式为主线，将“两员”工作贯穿到不同的业务部门，更加有利于全方位监督与服务。以答复会为例，将“两员”参与答复会的规则和程序固定下来之后，不论是侦查监督部门的立案监督答复，控告申诉部门的申诉答复，公诉部门的释法说理答复、自侦部门的实名举报答复等，都可以邀请“两员”共同参与，让业务部门与人民监督工作办公室的协作更加顺畅，避免了重复协调，重复跟进，提升效率，也便于“两员”接触更多部门，使阳光检务更多地渗透到不同部门，拓展监督的广度。同样的模式也可以运用到民营企业职务犯罪预防工作、村小组职务犯罪预防和查办系列工作中。

　　作者简介：

　　张绍辉 昆明市西山区政法委副书记、

　　李姗姗 西山区人民检察院人民监督工作办公室主任、

　　赵先 人民监督员、富邦基业董事长、

　　陈光云 特约检察员、云南艺术学院副教授

　　参考文献：

　　【1】《人民监督员制度的立法研究》﹝ M ﹞

　　秦前红等 著 武汉大学出版社 2010 年10 月；

　　【2】《试论香港廉政公署委员会监督制衡机

　　制与人民检察院人民监督员制度之差异及可资借

　　鉴之处》﹝ J ﹞杨军伟 2009 年9 月21 日；

　　【3】《我国检察机关人民监督员制度的现状》

　　﹝ J ﹞邝雄谊《 法制与经济》2011 年9 月 总第

　　287 期

　　【4】《浅谈特约检察员的民主监督作用》﹝ J

　　﹞胡建明 张敏 《 检察实践》2005 年5 月

　　【5】《变迁语境下人民监督员制度的反思与

　　深化- 解读最高人民检察院关于实行人民监督员

　　制度的规定》﹝ J ﹞龙婧婧 罗树中《 行政与法》

　　2011 年11 月

　　【6】《基层院人民监督员工作的角色转换及

　　应对》﹝ J ﹞龚晓峰《 法制与社会》 2012 年4 月

　　（西山区人民检察职务犯罪预防科  供稿）