国土资源系统是管理自然资源的重要政府工作部门，行使着土地、矿产等自然资源的行政审核、审批、处置、确权、登记、发证和违法案件的查处等职权。近年来，极少数国土资源行政执法人员特别是劳务派遣人员等临时人员由于教育、管理和监督不到位，玩忽职守、索贿受贿案件时有发生，严重影响了国土资源系统“公正执法”的廉洁性和国土资源管理秩序，极大损害了国土资源系统形象和公信力。2014 年1 月，昆明市西山区人民检察立案查办了昆明市国土资源局西山分局团结国土所工作人员魏某某涉嫌玩忽职守、受贿一案。2014 年7 月，昆明市西山区人民法院以被告人魏某某犯玩忽职守罪判处有期徒刑2 年，犯受贿罪判处有期徒刑2 年，数罪并罚，决定执行有期徒刑3 年。本文结合这一典型案件的查办，深入开展了案件发生原因调查，并提出相应的预防对策建议，以预防和减少类似案件的滋生蔓延。

    一、基本案情

    被告人魏某某系昆明市国土资源局西山分局团结国土所工作人员，属于劳务派遣人员，其工作职责为土地、矿山巡查。魏某某在履行矿山巡查工作过程中严重不负责任，对巡查中发现私挖

滥采石英砂矿的行为不按规定进行制止，向领导汇报时隐瞒情况，导致2010 年以来团结街道办事处棋台社区武松包、大兴社区锅盖山一带徐某某、杜某某、李某某、李某、矣某某等人私挖滥采石英砂的行为屡禁止不止，石英砂矿资源被大量盗采，经济损失2407150 元（其中772300 元已鉴定），棋台社区武松包附近居民的日常生活也遭受严重影响。

    被告人魏某某在工作中利用职务之便向多名盗采石英砂的老板和砂场管理人员索要钱财17500 元，其中从杜某某处索取4000 元，从李某处索取4000 元，从张某某处索取2000 元，向李某某索取4000 元，向陆某某索取2000 元，向娄某索取1500 元。

    二、劳务派遣人员职务犯罪发案原因分析

   （一）劳务派遣人员自身所存在的一些原因

    劳务派遣人员是被劳务派遣单位派到相应工作单位的劳动者。昆明市十四个县（区）国土资源系统目前共有劳务派遣人员及其他临时人员近280 名，除寻甸县外其余县、区均存在使用劳务派遣人员及其他临时人员的情况，其文化程度比例构成如下图：

从上图可以看出，昆明市国土资源系统目前聘用劳务派遣人员及其他临时人员文化程度大专文化以下占总聘用人数的47%。以昆明市国土资源局西山分局为例，该分局现聘用劳务派遣人员及其他临时人员共计35 人。其中，劳务派遣人员24 人，临时聘用人员11 人；初中文化6 人，高中、中专文化12 人，大专文化15 人，本科文化2 人。大专文化以下占总聘用人数的51%。

     本案集中反映出，劳务派遣人员普遍存在“临时工”意识和“三低”问题：文化程度偏低，法律意识较低，工作责任意识很低。被告人魏某某只具有初中文化，法律意识淡薄，对所承担的工作责任意识很差。他在主观思想上认为，自己只是临时工，工资待遇低，于是抱着混日子的心态，对待自己手中的工作采取一种得过且过的态度，一方面在矿山巡查工作过程中严重不负责任，对巡查中发现私挖滥采石英砂矿的行为不按规定进行制止，并且事后向领导汇报时隐瞒真实情况；另一方面利用职务之便“吃、拿、卡、要”，主动向多名盗采石英砂的老板和砂场管理人员索要钱财，严重损害国土资源系统的执法形象。

   （二）劳务派遣人员管理、使用方面存在的原因

   从昆明市国土资源系统情况来看，在劳务派遣人员聘用方面，缺乏统一的制度规范，各县、区聘用程序不尽相同。如嵩明县国土资源局在2010 年以前基本都是由该单位的正式公务员进行推荐，2010 年后由劳务公司进行派遣。安宁市国土资源局是由科室提出申请，经党组会议研究批准后可以聘用，并通过一定渠道在一定范围内发布，局办公室负责组织报名工作，并会同用人科室对报名人员进行资格审查及考察，合格后再与劳务公司签订《劳动合同》。宜良县国土资源局聘用劳务派遣人员，基本没有经过正式的招录程序，一般都是熟人介绍进来，单位领导同意即可。昆明市国土资源局西山分局是由内设机构将拟聘用计划报请分局研究决定，未经正式考试考核程序聘用。

    在劳务派遣人员管理方面，昆明市国土资源系统只有少数几个县（区）针对劳务派遣人员制定了专门的管理制度规范，如呈贡区国土资源局制定了《临时聘用人员管理暂行办法》，安宁市国土资源局制定了《聘用人员管理暂行规定》，嵩明县国土资源局制定了《嵩明县国土资源局聘用人员管理办法》。而大多数县（区）在劳务派遣人员管理上缺乏制度依据。如昆明市国土资源局西山分局在管理制度上，只沿用劳动力市场制发的通用《劳务派遣人员管理办法（员工手册）》，没有进一步根据西山分局的工作实际，针对劳务派遣人员及其他临时人员的使用，制定专门的管理规定。对于劳务派人员及其他临时人员的上岗培训、日常培训，采取聘用上岗后，由所在部门具体安排工作，没有正规的上岗培训、日常培训。

　　在劳务派遣人员使用方面，各县、区具体使用情况等等不一。以昆明市国土资源局西山分局为例，该分局现共有13 个内设机构使用劳务派遣人员及其他临时人员，承担职责包括：协助在职人员做好辖区内矿产资源开发、利用、保护进行指导检查和监督管理；协助在职人员做好采矿权的审批或审核、登记发证；协助在职人员做好个人购买商品房划拨土地补办出让的土地证办理；协助做好辖区内违法土地、矿产的违法行为的动态巡查、土地勘查等等。其他县、区具体使用情况各不相同，如禄劝县国土资源局有2 个内设机构使用临时人员，承担职责包括：协调监管项目施工、负责材料整理归档；测绘；办公室工作。东川区国土资源局有3 个内设机构使用临时人员，承担职责包括：水电维修及保洁工作等。昆明市国土资源局五华分局有1 个内设机构使用临时人员，承担职责包括：基础测绘；办公室后勤及测绘内员工作；档案整理等工作。晋宁县国土资源局使用的临时人员，承担职责包括：昆玉铁路、土地变更调查铁路枢纽昆阳的相关工作内业整理工作；古滇项目，铁路东南环，矿产资源管理等相关工作的内业整理。

　　本案具体反映出，一是上岗培训的问题，被告人魏某某未经上岗培训就在团结国土所工作，工作中也从未接受过法制教育和业务培训，相关的工作要求通常由团结国土所负责人口头安排。被告人魏某某对所从事工作的法律依据、职责要求等缺乏应有的认识。

    二是劳务派遣人员使用比例过高，不利于对劳务派遣人员正常管理、使用、监督。团结国土所有3 名正式在编人员、4 名劳务派遣人员，该国土所通常安排被告人魏某某等4 人进行土地、矿山巡查，这些人员全部都是劳务派遣人员，无国土所正式在编人员带队组织土地、矿山巡查。以昆明市国土资源局西山分局为例，该分局机关在编17 人，聘用人员为11 人，比例为64% ；行

政执法大队在编20 人，聘用人员为4 人，比例为20% ；国土所在编31 人，聘用人员为19 人，比例为61%。昆明市国土资源局西山分局认为，劳务派遣人员及其他聘用人员较多的主要原因是分局

承担的工作量较大，编制数缺乏。

    三是对队伍管理力度不够，团结国土所仅仅停留在内部会议上进行口头的工作纪律教育，没有必要的日常教育培训，对所属人员包括劳务派遣人员的日常执法工作、思想情况没有应有的掌控。

  （三）对劳务派遣人员的工作绩效缺乏监督

   从昆明市国土资源系统情况来看，在对劳务派遣人员工作的监督方面，只有少数几个县（区）进行了具体落实，如呈贡区国土资源局《临时聘用人员管理暂行办法》，规定各用工部门在实际使用临时聘用人员过程中严格按照绩效考核的方式进行管理，严格考勤制度、请销假制度，临时聘用人员上岗前必须接受上岗培训，应当参加单位组织的日常教育培训等，并强调部门负责人及分管领导的监督职责。安宁市国土资源局要求各科室结合工作职责，与每位聘用人员签订岗位责任书，明确了工作职责，年终聘用人员提交工作总结，所在科室根据其本人表现做出鉴定意见，考评小组组织考核评定分数及等次，呈报局党组审定，考核结果作为其续（解）聘、奖惩、培训、调整工资待遇重要依据之一。嵩明县国土资源局在《嵩明县国土资源局聘用人员管理办法》中明确规定了聘用人员的工作纪律、服务态度、监督及考核办法，由科室负责人对聘用人员进行考勤和监管，年末进行考核，并实施末尾淘汰制。昆明市国土资源局五华分局对劳务派遣人员的监督按照测绘管理机制，以产品质量监督为主，主要为三级检查和两级验收，实行计件考核。除这几家单位外，其他大多数县（区）没有针对劳务派遣人员建立相应的监督制约机制。

   本案特别反映出，在基层国土资源部门对劳务派遣人员的工作绩效情况缺乏监督，例如对劳务派遣人员在土地、矿山巡查等执法环节的实际执法活动的监督制约机制有待加强。团结国土所

负责人安排魏某某等人进行土地、矿山巡查，魏某某等人的巡查具体情况，仅以魏某某等人所作工作台账、向团结国土所负责人汇报情况为准，缺乏对劳务派遣人员的工作绩效的监督考核机

制，例如内部的复核监督，造成工作台账、向负责人汇报情况的真实性不高、随意性强，任由魏某某等人编造，团结国土所对辖区内私挖滥采实际情况掌握不到位，导致石英砂矿资源被大量盗

采，造成巨大经济损失，并使当地居民的日常生活遭受严重影响。

    三、预防对策建议

   （一）进行劳务派遣人员的招聘，把好劳务派遣人员的入口关。

应当按照“公开、平等、竞争、择优”的原则，面向社会招聘，公开报名，采取考试与考核相结合的方式，招聘聘用品行端正，有事业心和社会责任感，具有一定学历，具备与招聘岗位相适应

的专业知识和技能、能胜任国土资源工作的劳务派遣人员。

  （二）严格按照人力资源和社会保障部《劳务派遣暂行规定》，制定相应的劳务派遣人员管理和使用制度，对劳务派遣人员进行依法管理和使用。应根据人力资源和社会保障部《劳务派遣暂行规定》，一是厘清国土资源部门中，哪些属于临时性、辅助性或者替代性的工作岗位，只能在临时性、辅助性或者替代性的工作岗位上使用被派遣劳动者，并应由正式在编人员带队组织土地矿山巡查等执法活动。二是应当严格控制劳务派遣用工数量、比例，使用的被派遣劳动者数量不得超过用工总量的10%，并合理安排正式在编人员与劳务派遣用工的人数比例。对编制数缺乏的情况，应按有关程序报请上级机关申请增加人员编制。三是建立培训制度，对被派遣劳动者进行上岗培训、法律法规教育培训和业务培训，提高劳务派遣人员的职业道德水平、工作能力和廉洁

意识，最大限度地提高劳务派遣工的职业认同感和社会责任意识。

  （三）建立健全内部监督机制。应制定、完善切实有效的监督管理制度，推动土地、矿山巡查等执法工作依法、公开运行，以预防和减少土地、矿山巡查等执法工作中的违法违纪、职务犯罪行为。通过制定完备的监管措施，建立起有效的内部督察机制，强化行政执法在事前工作方案制定阶段对工作计划安排和人员组织情况的监督、在事中工作任务执行阶段对遵守程序的监督、在事后总结阶段对责任追究的监督，使监督工作更加及时、准确、得力，做到关口前移、防范在先。切实对土地、矿山巡查等执

　　法工作的现状、完成情况及工作中遇到的具体问题适时进行监督检查，完善内部的多级复核机制，进行抽样跟踪督察，确保工作台账、工作情况的客观真实、完整全面，做到基层国土所对辖区内私挖滥采等违法情况实际掌握到位，各项执法工作落实到位。

　　（西山区人民检察院职务犯罪预防科供稿）