一、开展首批民事督促起诉的情况

　　西山区检察院于2013 年4 月对辖区内有关基层组织的农村不良债权开展督促、支持起诉7 件，追回不良债款已经追缴回农村集体债权288.3840 万元，并在办案中发现并移送职务犯罪线索10 件，其中3 件5 人被提起公诉。

　　1、区情、社情、民情调查

　　西山区地处云南省会城市昆明的核心区域，近年来，随着城市化进程的加快，进行了大规模的城中村改造和农村集体土地收储，在促进我区经济社会快速发展的同时，也出现了城乡基层自治组织利益多元化和矛盾复杂化的新问题。为加强对我区农村集体资产管理的法律监督，防止征地补偿款、土地租用款等集体资金流失，保障集体资产安全，维护农村社会稳定，积极化解矛盾纠纷，结合新民诉法的实施，2012 年年底，在院党组的统一安排、部署下，组成调查小组深入街道办事处村社调研，详细了解民情，发现农村村委会、村小组普遍存在因村干部不认真履行职责，致使大量借款、承包款等集体资金长期拖欠的情况，有的债权已超过法律保护的诉讼时效，形成了不良债权。

　　西山区检察院民行科按照“先行试点、有序展开、连点成线”的工作计划，在碧鸡街道办事处长坡、西华两个社区开展农村集体资金清理排查，共清理出长期拖欠集体资金12 起，拖欠金额900 多万元，如：长坡社区下华哨小组于2009 年1 月借款150 万元给昆阳富华磷制品厂使用，现尚有50万元及利息未收回；于2009 年2月借款200 万元给云南省昆明市西山碧鸡化肥厂使用，现尚有50万元及利息未收回；西华社区居委会于2012 年8月借款230 万元给昆明鸣洲园林绿化工程有限公司使用，借款期限6 个月，现债权到期未收回，2012 年1 月借款150 万元给云南欣农院技有限公司使用，借款期限一年，现债权到期未收回。

　　2、西山区检察院开展农村不良债权民事督促起诉的工作进展情况

　　西山区检察院充分发挥民事行政检察职能，对村委会、村小组对外借款进行了专项清理，依托检察建议、督促起诉、支持起诉的手段，开展了集体资产救发挥公益诉讼职能，救济和保护集体资产救济和保护工作，现已发出督促起诉决定书7 份，督促起诉债权800 多万元，通过民行院干警的督促，一些村委会、村小组与债务人已经达成初步的和解协议，大多数债务人承诺立即履行债务，大部分债权有望二个月之内追回。

　　针对部分基层干部因自身腐败而导致催收不力，甚至放弃催收的顽疾，西山区检察院标本兼治，深挖其隐藏在背后的职务犯罪，达到打击惩戒的作用。

　　西山区检察院干警通过调查摸排，进行了大量艰苦细致的前期工作，在西山区检察院其他部门的支持配合下，深挖了隐藏在长期拖欠公款背后农村基层干部的职务犯罪线索，其中，行贿2 件，受贿7 件，受贿并挪用公款1 件，涉及社区居委会主任及小组长8人，企业负责人2 人，均是农村基层干部在出借征地补偿款、土地租用款等集体资金过程中发生的行贿受贿及挪用公款的违法犯罪行为，涉嫌受贿金额合计四十余万元，涉嫌挪用公款金额合计四百万元，现已依法移送西山区检察院反贪局查处。

　　针对以上问题，西山区检察院及时向碧鸡街道办事处发出检察建议，指出了集体资金管理上的漏洞和危害，建议加强监管和完善内部规章制度，建议加强对基层干部的法制教育和廉政教育。

　　3、取得的初步成效

　　⑴有效遏制了集体资金的流失，从源头上预防和减少了腐败发生，保护了集体和村民的合法权益；

　　⑵通过查办贪污受贿案件，教育和警示了广大干部基层干部；

　　⑶化解了社会矛盾纠纷。

　　碧鸡街道办事处长坡居委会下属的几个居民小组近期发生了村民因自身利益受侵害及不满村组干部腐败多次到北京上访事件，西山区检察院在办理案件中，服从和服务于我区农村和谐稳定的大局，开展了以上工作，及时化解了矛盾纠纷，在当地群众中引起了强烈反响，在一定程度上取到了疏导村民不满情绪的作用，取到预防上访和群体性事件的作用。

　　二、上述农村不良债权的相关情况分析

　　1、农村不良债权的成因及危害

　　西山区检察院民行院干警分析了产生上述农村不良债权、造成集体资金长期拖欠的成因：主观上部分基层干部自身腐败，借此收受贿赂或谋取私利以后催收不力，甚至放弃催收；客观上一是集体经济不民主、财物制度不健全，权利过分集中；二是监督不力，惩戒、问责等硬性监督机制缺失；三是“新官不理旧账”，部分村干部缺乏责任心、自律性；四是农村法制资源有限，村民法制维权意识淡薄。

　　该类借款行为表现出的主要特征，一是村委会、村小组与对方签订的《集体资金扶持合同书》违反了相关法律法规。比如，最高人民法院《关于审理联营合同纠纷案件若干问题的解答》第四条第（二）项明确说明：“企业法人、事业法人作为联营一方向联营体投资，但不参加共同经营，也不承担联营的风险责任，不论盈亏均按期收回本息，或者按期收取固定利润的，是明为联营，实为借贷，违反了有关金融法规，应当确认合同无效。除本金可以返还外，对出资方已经取得或者约定取得的利息应予收缴，对另一方则应处以相当于银行利息的罚款。”二是未经任何法律程序，造成了呆账、坏账，其行为严重影响了干群关系，近期已有群众因不满而进京上访；二是尽管资金管理上提到办事处，但小组人员采用伪造小组讨论、村民表决等手续的方式，报农经站拨付资金外借，从中收受贿赂，而农经站对上报材料的真实性难以进行核实；三是采用隐瞒事实手段，用低于“潜规则”约定的利率，通过正常管理程序，借款完成后收受差额部分为个人所得。这些问题不但导致农村集体资金流失，集体经济利益受到侵害，滋生贪污腐败，损害村干部的诚信度，破坏干群关系，影响农村经济健康发展，而且容易引发村民不满，诱发上访及群体性事件，成为当前危及农村和谐稳定的因素。

　　2、开展农村不良债权民事督促起诉的必要性和意义

　　开展农村不良债权民事督促起诉有利于服从和服务区委区政府中心工作的大局；有利于保护公共利益，促进农村经济社会健康、持续发展；有利于参与和促进社会管理创新；有利于弥补行政监管局限；有利于大胆实践，先行先试，推动公益诉讼的立法进程。

　　3、开展农村不良债权民事督促起诉的可行性和可操作性

　　首先，开展农村不良债权民事督促起诉有法律依据。

　　督促起诉是指对侵害国家利益、社会公共利益和不特定多数人利益的行为，权益主体不行使权益主张或怠于主张的情况下，由检察机关督促权益主体履行职责、主张民事诉讼权益的一种民事行政检察职能。人民检察院组织法第四条规定：“对于国家和人民利益的重要民事案件有权提起诉讼或参加诉讼。”民诉法第十五条规定：“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。”修改后的民诉法第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”

　　其次，开展农村不良债权民事督促起诉理论研究有储备。

　　国外在公益诉讼方面已有较多立法经验，这为我国立法提供了有益参考，并且，西山区检察院干警也对公益诉讼制度作了大量理论研究，在2011 年，西山区检察院干警参与撰写的《民事督促起诉理论与制度探索》获昆明市政法委调研论文三等奖。

　　再次，开展农村不良债权民事督促起诉实践探索有基础。

　　民事督促起诉作为公益诉讼的一个初期阶段，在西山区检察院尚处于实践探索之中，但从全市来讲，宜良县检察院已经作过一些积极而又慎重的尝试，积累了宝贵的经验，得到了昆明市人民检察院和云南省人民检察院的肯定和支持，因此，西山区检察院多次同宜良县检察院民行院沟通交流；同时，针对追缴国有土地出让金方面，西山区检察院还积极向晋宁县检察院民行院请教经验。另外，2011 年，西山区检察院公诉院受理的母金娥失火案，国家和集体的利益遭受损失，由于没有明确的原告，因此，西山区检察院参与到本案中，第一次向法院提起了公益诉讼。

　　三、西山区检察院开展首批民事督促起诉的经验总结

　　1、积极汇报，加强对民事督促起诉专项工作的领导

　　上级领导和区委、区政府、区人大等的指示和支持，是做好民事督促专项工作的前提和基础。西山区检察院检察长高度重视，分管领导积极协调，向区党委、区政府、区人大及上级领导机关等汇报、沟通，争取对专项工作的大力支持，力求为民行院开展工作奠定坚实的政治保障和组织保障。

　　2、做好调研，拟定计划，分步实施

　　西山区检察院在开展工作前查阅大量资料，寻找经验做法、理论依据和法律依据，并和其他有经验的民行部门多次进行探讨，对检察机关在民事督促、公益诉讼等工作中扮演的角色，督促起诉方式等结合办案规则和考核标准进行了分析、研究，并到区财政局、区国土局、区政府、社区、基层组织等做了调研，着眼于体现民事公益诉讼、督促起诉，保护国有资产，维护社会公共利益等方面进行了定位。

　　西山区检察院分管领导及院室领导将绩效考核任务的完成分解细化到每位干警，并将重点工作分派给两位副院长负责，由其他干警积极支持两位副院长的工作。

　　3、广泛收集案件线索，找准切入点，重点实施

　　在崔检察长的布署和指导下，在张副检察长的带领下，民行院干警深入街道办事处村社调研，摸排、了解情况和区分不同情形，汇总情况后进行整理，区别处理，对症下药，充分发挥民行工作的职能。发现农村村委会、村小组普遍存在因村干部不认真履行职责，致使大量借款、承包款等集体资金长期拖欠的情况，有的债权已超过法律保护的诉讼时效，形成了不良债权。于是，西山区检察院选定了碧鸡街道办事处长坡、西华两个社区，掌握了一些客观情况和相关证据材料后，制定了办理案件的方案，力求稳妥。

　　4、先行试点、有序展开、连点成线，逐步展开

　　首先，西山区检察院对发现的涉案线索进行初查，并且，在开展工作时注重方式方法，由经验丰富的魏鹏副院长与涉案乡镇、集体组织的相关人员以及债务人进行交谈，初步掌握涉案主体、案件简要经过等案情信息。其次，将初步掌握的涉案主体、案件简要经过等案情信息及时向院领导汇报，由院领导在全院范围内抽调干警组成专案组，对涉案的人员进行调查，并将调查到的犯罪线索移送到反贪部门，由反贪部门继续调查。接着，西山区检察院向存在不良债权的社区居委会和社区小组发出督促起诉检察建议书。对于清理出来的集体债权，首先通过耐心细致的思想工作，尽量促成诉前和解，有效化解债权纠纷，最大限度地减轻当事人的诉讼负担和司法机关的办案压力。

　　5、注重规范总结，建立长效机制

　　一是办理案件后，我们院形成专报，向西山区检察院领导、区委、区政府、区人大等进行了汇报；二是与辖区街道办事处沟通协调，共同对居委会及居民小组的借款等债权进行全面清理及督促催讨，建立健全集体资产长效保护机制；三是准备与西山区检察院驻海口、海埂检察室及西山区检察院两反部门、职务犯罪预防院配合，规范和完善各部门间的案件线索移送，制定案件线索移送机制。

　　（西山区人民检察院何敬彬供稿）